上海出臺全國第一部繁榮和規范文物市場的省級政府規章

[ 發布時間:2020-01-09 10:42:01 | 作者: | 來源:微信公眾號 ]

? ? ?記者剛剛從市司法局、市文旅局、市文物局共同主辦的新聞發布會上獲悉，上海即將出臺全國第一部繁榮和規范文物市場的省級政府規章《上海市民間收藏文物經營管理辦法》。

? ? ?2019年12月16日，上海市政府第74次常務會議審議通過了《上海市民間收藏文物經營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》將于2020年3月1日起正式實施。

? ? ?中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強文物保護利用改革的若干意見》中明確指出，要“促進文物市場活躍有序發展”“制定關于引導民間收藏文物保護利用促進文物市場健康發展的意見”等要求。上海市委辦公廳、市政府辦公廳《關于我市加強文物保護利用改革的實施意見》也明確提出，要優化文物藝術品市場營商環境，提升文物藝術品產業能級，打造全國文物藝術品交易中心等任務?！掇k法》的出臺，是我市對兩個重要《意見》的具體實踐，也是貫徹落實十九屆四中全會精神，完善文物市場管理制度，推進文物市場治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措，對于加強民間收藏文物經營活動的管理，優化民間收藏文物領域的營商環境，促進文物市場健康有序發展，滿足人民對美好生活的向往和助力打響上?！八拇笃放啤钡染哂兄匾饬x。

? ? ? 上海作為重要的經濟、文化中心和東西文化的交匯地，一直以來都是民間收藏文物交易的重鎮。據初步統計，目前我市有文物商店53家、經營文物拍賣的拍賣企業70家；涉及文物經營的古玩舊貨市場11個，場內經營戶1103家；涉及舊物、古玩（文玩）經營的互聯網網站317個。我市從事民間收藏文物交易的市場主體整體數量和質量位居全國前列。2019年，全市共舉辦文物藝術品拍賣會171場，審核文物拍賣標113300件，成交總額超過50億元。

? ? ?上海是全國文物進出境數量最多的口岸之一。2016年，我市共辦理文物進出境審核6164組件。2017年共辦理279批次，6489件。2018年共辦理235批次，4071件。2019年共辦理274批次7903件。

? ? ?《辦法》立足上海民間收藏文物交易的實際情況，反映地方特色，制定有科學性、針對性和有效性的具體管理措施?！掇k法》主要特色內容和創新點體現在以下幾個方面：

（一）創新管理模式，激發市場活力

? ? 《文物保護法》規定了除經批準的文物商店和文物拍賣企業兩類文物經營主體外，其他單位或者個人不得從事文物的商業經營活動。而實踐中，古玩舊貨市場中的商戶存在未經審批而從事文物經營的情況較為普遍，屬于監管的“灰色地帶”。針對這一情況，《辦法》規定，古玩舊貨市場內的商戶可以由市場主辦單位統一取得文物商店設立許可，依法從事文物經營活動，并明確了市場主辦單位對市場內從事文物購銷經營活動商戶的管理責任，從而形成了政府管古玩市場、古玩市場管商戶的監管模式。這項舉措使大量的小規模商戶可以在“陽光”下合法開展文物經營活動，必將大大激發市場的活力。

（二）轉變監管理念，突出服務意識

? ? 《辦法》從原先強調以監管為主轉變為以服務社會與有效監管、改革創新與堅守底線并重的立法思路，圍繞“發展繁榮市場，規范監管市場，熱情服務市場”的理念，對相關行政審批事項的一網通辦和信息公開等服務和保障措施作了明確規定，進一步優化了文物市場的營商環境。

（三）延伸主體范疇，線上線下一致

? ? ?隨著電子商務的迅猛發展，通過自建網站、電子商務平臺或者其他網絡服務從事文物經營活動的電子商務經營者越來越多，市場交易額越來越大，為了保持線上線下監管要求的一致性，《辦法》根據《電子商務法》的有關規定，對這類經營主體的文物經營資質要求和經營者的管理責任作出了明確規定。

（四）擴大涉案鑒定，刑事行政同步

? ? ?文物經營活動監管涉及市場監管、商務、公安、海關以及文旅局執法總隊等較多部門和單位。最高法院、最高檢察院、國家文物局等聯合印發的《涉案文物鑒定評估管理辦法》中只規定了對“文物犯罪刑事案件涉及的文物”的鑒定，未包括行政執法案件中涉案文物的鑒定。為解決此問題，《辦法》明確，行政管理部門開展文物經營執法活動，可以委托國家文物局認定的鑒定機構進行鑒定，從而將涉案文物鑒定范圍擴大至包含行政執法案件。同時，對相關部門之間的執法協作機制和涉案文物鑒定工作作出了明確規定，以加強部門間的協調配合，保障相關行政執法活動的順利開展。

（五）創設行為規范，保障市民權益

? ? ?為應對文物市場存在的亂象，《辦法》創設了一系列行為規范，如要求文物經營單位公示相關證照，增加了古玩舊貨市場主辦單位的管理責任，禁止冒充文物進行銷售，禁止通過虛構拍賣、虛假鑒定等騙取文物鑒定、展覽、服務等費用，禁止通過虛假宣傳誤導文物購買者等，并設定了相應的法律責任，有效的保障了市民的合法權益。

（六）開展公益鑒定，建立長效機制

? ? ?針對社會對民間收藏文物鑒定有很大需求的實際，此次《辦法》中明確要求建立民間收藏文物鑒定咨詢服務機制。我們從2017年開始，通過政府購買服務等方式，先后組織上海文物商店、朵云軒集團、上海市收藏協會和上海市文物保護研究中心四家單位，面向社會開展常態化民間收藏文物免費鑒定咨詢服務試點工作。同時，我局及時總結經驗做法，制定了《上海市民間收藏文物鑒定咨詢推薦單位工作規程》，形成了較為完善的民間收藏文物鑒定咨詢制度。截止目前，四家推薦單位已累計接待文物收藏愛好者兩萬余人次，無償鑒定文物藏品總數超過6萬余件，受到群眾普遍歡迎和社會輿論廣泛好評。該服務模式等建立， 有效遏制了借文物鑒定名義實施詐騙活動等市場亂象，既保障了文物收藏愛好者的正當權益，又增強了人民群眾依法收藏文物的意識。國家文物局對上海的此項工作予以充分肯定，并專門印發通知要求各省、自治區、直轄市參考借鑒“上海模式”。

（七）優化人才評定，加強隊伍建設

? ? ? 企業要發展，人才是根本。在申請文物經營資質許可條件中，有一條核心要素就是文物拍賣企業需要有5名以上文博系列高級職稱的專業人員，文物商店需要有5名以上文博系列中級職稱的專業人員。而這些專業人員主要集中在相關文博單位，這是長期以來困擾文物經營企業的難題。為此，《辦法》首次提出支持文物經營單位的專業技術人員參加文物博物系列職稱評定，并建立文物鑒定人才培養基地，開展專業知識和技能培訓等，為促進文物經營企業高質量發展提供強有力的人才隊伍支撐。

（八）成立行業協會，倡導行業自律

? ? ? 上海各文物拍賣企業、文物商店、古玩市場規模大小、內容特點、發展水平都不盡相同，為了促進全市文物經營單位的共同發展和健康發展，今年5月，經上海市民政局批準，上海市社會文物行業協會正式成立，這是國內首個面向文物經營行業的地區性行業組織，現有會員單位110余個?！掇k法》要求社會文物行業組織加強行業自律，制定行業管理規范，開展行業誠信體系建設，指導、督促會員依法開展文物經營活動，促進行業公平競爭和健康有序發展。協會的成立將引領、帶動、組織全市的文物經營單位以更加包容開放的胸襟和誠實守信的精神參與市場競爭，使文物市場健康有序、充滿生機。

? ? 《辦法》出臺后，有關單位將建立執法協作機制、培育更多公益鑒定和涉案文物鑒定的合格主體以及健全完善職稱評審管理相關制度，建立文物鑒定人才培養基地。

Q&A:

Q:上海自開埠以來就有民間文物收藏“半壁江山”的美譽，除了文物拍賣企業和文物商店，古玩舊貨市場內商戶夾帶文物經營的情況較為普遍，我注意到《辦法》中將此類文物經營活動也納入了監管范圍，這對上海民間文物收藏有何積極影響？是否會因監管過度而干涉市場本身的有序運作？

A:我國民間文物交易歷史悠久，由于文物的特殊性，實踐中不可能有純粹進行文物交易的市場，大多混雜在古玩交易、工藝品交易中，出現在古玩市場、舊貨市場、花鳥市場甚至茶葉市場中。2001年《上海市文物經營管理辦法》中詳細規定了文物交易市場設立、監管等方面的條款。但隨著2002年《文物保護法》修訂，第五十五條規定“除經批準的文物商店、經營文物拍賣的拍賣企業外，其他單位或者個人不得從事文物的商業經營活動。”兩種文物經營形式，實際取消了文物交易市場的合法地位，但是“古玩市場”卻通過各種形式滲透進普通商品交易市場，成為法律規定以外最重要的文物經營形式。

? ? ?2012年，國家文物局等四部門聯合印發通知，要求文物行政部門依照相關法律法規確定的文物商店審批條件和程序，對古玩舊貨市場中經營文物的商戶進行審批。但由于相關法律法規規定的文物商店審批條件很高，包括200萬元以上注冊資本、5名以上中級以上文博專業技術人員等，古玩舊貨市場內的商戶很難達到。

針對這一情況，《辦法》通過相關制度設計，包括：古玩舊貨市場在申請許可時一并提交商戶基本信息、在市場顯著位置公示從事文物購銷經營活動的商戶基本信息、明確市場主辦單位管理責任等，形成政府管市場、市場管商戶的監管模式。

? ? ? 這樣不僅解決了法律與實際沖突的歷史遺留問題，也消除了文物經營管理的最大盲區。對古玩舊貨市場主體而言，實現了有法可依；對市場內從事文物購銷的商戶而言，第一次擁有了合法身份；對消費者而言，其消費行為獲得了更多保障。

Q:隨著網絡時代電子商務大規模發展，給政府監管和百姓維權都帶來了相應的難題，2019年是《電子商務法》實施的第一年，社會各界都非常關注，我看到《辦法》中也加入了對電子商務平臺的管理，這些條款能否真正促進網絡文物經營健康有序發展？如何保護消費者的合法權益？

A:平等對待。目前在本市登記注冊的涉及舊物、古玩（文玩）經營的互聯網網站有317個，我們認為互聯網并非是法外之地，按照《電子商務法》第十二條，電子商務經營者從事經營活動，依法需要取得相關行政許可的，應當依法取得行政許可。因此，在《辦法》中明確這類經營主體也應當依法取得相應的文物經營資質，保持線上線下監管要求的一致。

? ? ? 限定范圍。因為電子商務具有跨時空、跨領域的特點，所以《辦法》把監管范圍限定在本市注冊登記或者有實際經營場所的電子商務平臺經營者，限定在提供網絡文物交易平臺服務的。

? ? ?均衡保障。在電子商務有關三方主體中，最弱勢的是消費者，其次是電商經營者，最強勢的是平臺經營者，所以《辦法》側重于電子商務平臺經營者的責任義務，加強對電子商務消費者的保護力度。這種制度設計是基于這些年網絡文物經營活動的實踐。

Q:2018年國家文物局、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、海關總署曾聯合印發《涉案文物鑒定評估管理辦法》，前面于局長講話中提到，將涉案文物鑒定范圍擴大至包含行政執法案件，請問《辦法》中對涉案文物鑒定評估的范圍是如何設定的？鑒定結果是否具有相應法律效力？

A:涉案文物鑒定評估在《涉案文物鑒定評估管理辦法》中定位于開展文物犯罪刑事案件涉及的文物或疑似文物的鑒定評估，主要包括刑法分則第六章妨害文物管理罪，和其他章節中規定的走私文物罪、盜竊（文物）罪等涉及的文物鑒定評估。我們考慮到上海這座城市的特殊性，雖不是中國地下埋藏文物大省，卻是我國重要的文物交易中心之一，今年11月英國《衛報》網站刊文稱上海將助推中國成為領先的全球藝術中心。隨著民間文物收藏不斷升溫，文物價格持續攀升，文物流通領域不可避免出現一些“亂象”：一些不法分子通過虛假鑒定、虛構拍賣等方式，騙取高額費用；還有一些人為了牟取暴利，大肆造假售假，致使贗品泛濫，嚴重阻礙我市文物藝術品市場的健康發展。

? ? ? 在《辦法》起草過程中，市場監管部門和局執法總隊等反映，文物鑒定專業性較強，在執法過程中對爭議標的是否屬于文物難以確認。這是目前對文物經營活動較少開展行政執法活動的重要原因。為解決此問題，《辦法》明確，行政管理部門開展文物經營執法活動中，需要對涉案文物進行鑒定的，也可以委托國家文物局認定的鑒定機構進行鑒定。涉案文物鑒定評估服務于司法工作，并不等同于司法鑒定，在性質上屬于文物專門性問題檢驗。同時，《辦法》明確了相關部門之間的執法協作機制，保障相關行政執法活動的順利開展。此舉是在面向社會開展常態化民間收藏文物公益性鑒定咨詢服務工作基礎上，構建“多層次文物鑒定服務體系”的又一次重要創新實踐。

*本文摘自文匯，感謝作者辛勤創作。

作者：范昕??編輯：王筱麗??責任編輯：邢曉芳